powrót do Aktualności
#suplementy diety #FSMP #oznakowanie #postępowanie
Komentarz ekspercki dr Izabeli Tańskiej: NSA wyrokiem z 16 czerwca 2026 r. (II GSK 1816/25) uchylił wyrok WSA w Bydgoszczy dotyczący decyzji Państwowej Inspekcji Sanitarnej nakazującej przedsiębiorcy prawidłowe oznakowanie kilku środków spożywczych. Sprawa jest interesująca z perspektywy branży z dwóch powodów. Po pierwsze, pokazuje bardzo szeroki zakres zastrzeżeń, jakie organy mogą formułować wobec kwalifikacji i oznakowania produktów – obejmujących m.in. suplementy diety, żywność specjalnego przeznaczenia medycznego, informacje obowiązkowe oraz komunikaty mogące sugerować właściwości lecznicze. Po drugie – i to właśnie przesądziło o wyniku postępowania przed NSA – wyrok przypomina, że także w sprawach dotyczących bezpieczeństwa i oznakowania żywności przedsiębiorcy muszą zostać zagwarantowane podstawowe prawa procesowe, w tym rzeczywista możliwość przedstawienia swojego stanowiska przed sądem.
WAŻNE: Treści, koncepcje i opracowania publikowane przez IGI FOOD LAW stanowią własność intelektualną IGI FOOD LAW i podlegają ochronie na podstawie przepisów prawa autorskiego. Wszelkie inspiracje są mile widziane, jednak prosimy o etyczne korzystanie z naszych materiałów oraz poszanowanie praw autorskich i know-how IGI FOOD LAW.
25 maja 2022 r. w trakcie kontroli magazynu zabezpieczono próbki kilku produktów, które następnie przekazano właściwemu Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w celu oceny prawidłowości ich oznakowania. Decyzją z 31 sierpnia 2023 r. PPIS nakazał przedsiębiorcy oznakowanie sześciu produktów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W odniesieniu do kolejnego produktu postępowanie zostało umorzone. Zastrzeżenia organu wobec poszczególnych produktów były bardzo rozbudowane.
W przypadku produktu zakwalifikowanego przez organ jako suplement diety stwierdzono m.in.:
• brak określenia „suplement diety”;
• brak ostrzeżenia dotyczącego nieprzekraczania zalecanej dziennej porcji;
• brak informacji o zawartości witamin i składników mineralnych wyrażonej jako procent referencyjnych wartości spożycia;
• informacje sugerujące właściwości lecznicze;
• zastosowanie sformułowania „produkt zakwalifikowano do kategorii suplementów diety” zamiast wymaganego określenia kategorii produktu.
Organ wskazywał w tym zakresie m.in. na naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety oraz art. 7 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011.
Szczególnie interesujące były zastrzeżenia dotyczące produktu zawierającego składnik określony jako „colostrum immunizowane”. Organ analizował produkt w świetle przepisów dotyczących żywności specjalnego przeznaczenia medycznego. Zarzucono m.in. nieprzedłożenie ogólnie przyjętych danych naukowych wskazujących, że skład produktu odpowiada potrzebom żywieniowym osób, dla których był przeznaczony. Organ wskazał również na brak szeregu informacji wymaganych dla FSMP, m.in. informacji, że produkt musi być stosowany pod nadzorem lekarza, odpowiednich informacji dotyczących zamierzonego zastosowania produktu, opisu właściwości lub cech czyniących produkt użytecznym w związku z daną chorobą, zaburzeniem lub schorzeniem oraz odpowiednich instrukcji stosowania. Na opakowaniu znajdowała się ponadto informacja dotycząca zawartości przeciwciał wobec określonych patogenów, w tym rotawirusa, koronawirusa oraz E. coli. Organ uznał jej stosowanie za niezgodne z zakazem stosowania oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych wobec FSMP. Jednocześnie zakwestionowano komunikację sugerującą właściwości lecznicze produktu.
W odniesieniu do innych produktów organ kwestionował również sposób określenia ich dawkowania. Na opakowaniach pojawiały się m.in. sformułowania „profilaktycznie” oraz „w stanach chorobowych”. Zdaniem organu mogły one wprowadzać konsumentów w błąd co do charakteru i przeznaczenia produktu. Stwierdzono także liczne braki w zakresie obowiązkowych informacji na temat żywności – m.in. brak prawidłowego wykazu składników, informacji dotyczących alergenów oraz informacji o wartości odżywczej. Kwestionowano sposób przedstawienia wartości odżywczej, brak przeliczenia na 100 g lub 100 ml oraz brak odpowiednich jednostek miary. W przypadku jednego produktu zwrócono ponadto uwagę na łatwo usuwalny termin przydatności do spożycia.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy utrzymał decyzję PPIS w mocy. Przedsiębiorca skierował sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z 2 kwietnia 2025 r. oddalił skargę. WSA uznał zasadniczo, że organy należycie określiły naruszenia oraz wykazały niezgodność oznakowania produktów z obowiązującymi przepisami. Zdaniem Sądu informacje znajdujące się na etykietach mogły prowadzić konsumentów w błąd co do właściwości produktów i ich składu. WSA zaakceptował również sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego.
W sprawie pojawił się przy tym szczególnie interesujący z punktu widzenia kontroli przedsiębiorców problem. Dowody w postaci produktów zostały pozyskane podczas kontroli prowadzonej w miejscu działalności gospodarczej syna skarżącego. Produkty należały jednak do skarżącego. WSA uznał, że prawidłowość działań kontrolnych prowadzonych wobec innego przedsiębiorcy wykraczała poza zakres interesu prawnego skarżącego. Skoro produkty należały do skarżącego, zdaniem Sądu nie było przeszkód do wykorzystania ich jako dowodów w postępowaniu dotyczącym jego działalności. Przedsiębiorca zakwestionował takie podejście w skardze kasacyjnej. Argumentował, że dowody będące podstawą wszczęcia postępowania zostały uzyskane podczas kontroli przeprowadzonej u innego przedsiębiorcy, poza jego siedzibą i bez jego zgody. Powoływał się w tym zakresie m.in. na przepisy Prawa przedsiębiorców dotyczące zasad prowadzenia kontroli i skutków pozyskania materiału dowodowego z naruszeniem tych zasad. Zagadnienie to pozostaje jednak nierozstrzygnięte – NSA, z uwagi na stwierdzoną nieważność postępowania przed WSA, nie badał pozostałych zarzutów kasacyjnych.
Kolejny istotny zarzut dotyczył samego statusu regulacyjnego zakwestionowanych produktów. Przedsiębiorca kwestionował przyjęcie, że określone produkty stanowią suplementy diety lub FSMP. Argumentował m.in., że nie spełniają one ustawowych definicji tych kategorii. Był to argument o zasadniczym znaczeniu: jeżeli produkt nie należy do określonej kategorii żywności, nie można automatycznie wymagać od niego spełnienia szczególnych wymogów dotyczących oznakowania przewidzianych dla tej kategorii. Również tego problemu NSA jednak nie rozstrzygnął.
W skardze kasacyjnej pojawił się jeszcze jeden bardzo istotny dla praktyki przedsiębiorców zarzut. Przedsiębiorca zakwestionował sposób sformułowania sentencji decyzji administracyjnej. Jego zdaniem nakaz oznakowania produktów „zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa” był zbyt nieprecyzyjny i nie pozwalał na jednoznaczne ustalenie obowiązku podlegającego ewentualnej egzekucji. W tym kontekście podniesiono naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Jest to problem o dużym znaczeniu praktycznym. Decyzja administracyjna nakładająca na przedsiębiorcę obowiązek powinna pozwalać mu jednoznacznie ustalić, jakie działania musi podjąć, aby wykonać nakaz organu. Także ten zarzut będzie jednak wymagał dalszego rozpoznania – NSA nie wypowiedział się co do jego zasadności.
O wyniku postępowania kasacyjnego przesądziła ostatecznie zupełnie inna kwestia. Rozprawa przed WSA została wyznaczona na 2 kwietnia 2025 r. Pełnomocnik przedsiębiorcy otrzymał zawiadomienie 24 marca. Co istotne, samo zawiadomienie było obarczone błędem – kierowane było do pełnomocnika strony przeciwnej i zawierało adres pełnomocnika organu. Pełnomocnik przedsiębiorcy wystąpił następnie o odroczenie rozprawy. Tego samego dnia miał bowiem uczestniczyć w rozprawie przed innym sądem. We wniosku podał dane umożliwiające weryfikację tej okoliczności, w tym sygnaturę sprawy, datę oraz miejsce rozprawy. Wyjaśnił również, dlaczego ze względu na charakter sprawy nie jest możliwe ustanowienie zastępcy. WSA wniosku nie uwzględnił. W aktach znajdowała się jedynie niedatowana, odręczna notatka wskazująca na nieuwzględnienie wniosku z powodu nieuprawdopodobnienia okoliczności mającej uzasadniać zmianę terminu. Co więcej, do wniosku pełnomocnika nie odniesiono się następnie w uzasadnieniu wyroku. Rozprawa została przeprowadzona bez udziału pełnomocnika przedsiębiorcy, a następnie WSA oddalił skargę.
NSA uznał taki sposób procedowania za naruszenie podstawowych gwarancji procesowych. Kluczowe znaczenie miał art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. NSA przypomniał, że dla stwierdzenia takiego naruszenia nie jest konieczne całkowite wyłączenie strony z postępowania. Wystarczające może być pozbawienie jej możliwości udziału w istotnej części postępowania, jeżeli nie miała następnie możliwości usunięcia skutków tego uchybienia. Co istotne, NSA wskazał również, że czynny udział strony w postępowaniu sądowym nie sprowadza się do dostępu do akt i możliwości składania pism. Prawo do przedstawienia swojego stanowiska ustnie podczas rozprawy jest samodzielnym elementem gwarancji procesowych strony. Szczególne znaczenie NSA przypisał art. 109 p.p.s.a. dotyczącemu odroczenia rozprawy. Przepis ten stanowi gwarancję prawa do obrony. Rozpatrując wniosek o odroczenie, sąd musi zatem brać pod uwagę nie tylko zasadę szybkości postępowania, ale również rzeczywistą możliwość ochrony praw strony. NSA zwrócił uwagę, że pełnomocnik podał informacje pozwalające na zweryfikowanie kolizji terminów dwóch rozpraw, a ich godziny i odległość między sądami potwierdzały brak realnej możliwości uczestnictwa w obu postępowaniach. W konsekwencji NSA uznał, że doszło do pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw, a tym samym do nieważności postępowania przed WSA.
Wyrok NSA nie oznacza, że oznakowanie zakwestionowanych produktów było zgodne z prawem. NSA nie stwierdził również, że Sanepid błędnie zakwalifikował produkty, że niewłaściwie zastosowała przepisy dotyczące suplementów diety lub FSMP ani że materiał dowodowy został pozyskany niezgodnie z prawem. NSA nie rozstrzygnął także, czy decyzja nakazująca przedsiębiorcy oznakowanie produktów zgodnie z obowiązującymi przepisami była wystarczająco precyzyjna. Stwierdzenie nieważności postępowania przed WSA spowodowało, że NSA nie mógł na tym etapie przejść do badania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wyrok WSA został zatem uchylony, a sprawa przekazana temu sądowi do ponownego rozpoznania.
Orzeczenie ma przede wszystkim istotne znaczenie proceduralne. Pokazuje, że nawet w postępowaniach dotyczących potencjalnie licznych i poważnych naruszeń prawa żywnościowego przedsiębiorcy muszą zostać zagwarantowane wszystkie prawa procesowe. W praktyce oznacza to, że w sporze z organem nadzoru nie należy ograniczać analizy wyłącznie do odpowiedzi na pytanie, czy etykieta, skład lub komunikacja marketingowa produktu odpowiadają wymaganiom prawa materialnego. Wyrok pokazuje również, że szybkość postępowania nie może uzasadniać ograniczenia prawa strony do obrony.
Z punktu widzenia prawa żywnościowego szczególnie interesujący może być dalszy ciąg postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA może być zmuszony do odniesienia się do zagadnień, których NSA obecnie nie rozstrzygnął – m.in. dopuszczalności wykorzystania dowodów pozyskanych podczas kontroli prowadzonej u innego przedsiębiorcy, kwalifikacji regulacyjnej poszczególnych produktów oraz stopnia precyzji, z jakim organ powinien sformułować nakaz zmiany oznakowania.
Znaczenie praktyczne: NSA nie zakwestionował merytorycznie ustaleń Inspekcji Sanitarnej dotyczących oznakowania produktów. Wyrok stanowi jednak ważne przypomnienie, że kontrola sądowa decyzji organów nadzoru nad żywnością musi odbywać się z pełnym poszanowaniem praw procesowych przedsiębiorcy. Pozbawienie strony realnej możliwości przedstawienia stanowiska podczas rozprawy może prowadzić do nieważności postępowania – niezależnie od tego, czy naruszenie to wpłynęło na merytoryczny wynik sprawy.
